关于党建引领乡村治理的调研报告
《中共中央国务院关于实施乡村全面振兴战略的意见》指出：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化乡村治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”这为新时代乡村治理明确了新方向、新指引。在乡村全面振兴战略背景下，党建引领乡村治理成为推动乡村有效治理、实现乡村全面振兴的有力抓手，在乡村治理中发挥着核心作用。实现党建引领乡村治理，需要充分发挥党建的多元联动作用，才能充分释放党建势能和效能。
一、党建引领乡村治理的多元联动作用分析
乡村治理是一项复杂且涉及面非常广的系统工程。当前农村不同治理要素各自发挥作用，不能形成合力，甚至彼此间相互掣肘，势必会影响乡村治理的成效。所以，乡村治理需要党建引领，发挥党组织的多元联动作用。
（一）上下联通：党建引领与多元主体良性互动。党建引领乡村治理的核心就是积极调动多元治理力量，促进党组织与多元主体的良性互动，进而实现基层党组织与多元主体上下联通、共同治理。党建引领全面工作。基层治理和乡村振兴离不开党的全面引领。乡村治理在党组织的领导下，可起到凝心聚力、指引方向、服务群众的作用。在乡村治理中，发挥党建多元联动作用要加强基层党组织建设，实现组织全面覆盖，这是夯实乡村治理组织基础。同时，基层党组织需要认真履行党建工作的主体责任，扎实以党建工作促进乡村治理，将党组织领导与基层政府主导相结合，充分发挥基层党组织的主体作用和基本职能。多元主体共同参与。一方面，在乡村治理过程中，治理主体不应局限于基层党组织和乡镇政府，社会组织、企业、乡贤能人、村民也应该作为乡村治理的主体，成为参与治理的重要力量。另一方面，基层党组织与农村社会组织、企业、村民之间是一种良性互动、相互影响的关系，而非“凌驾”和控制。“应构建起基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、社会力量之间顺畅有序的互动关系，这是治理能力提升的根本和关键。”这种良性互动关系既促进政府可以通过政策法规自上而下的调控其他治理主体的行为，其他治理主体也可以根据一些制度和机制由下而上地影响政府的决策和行动。
（二）内外联动：内生动力与外在保障双向驱动。在乡村治理中，党建多元联动作用的充分发挥关键在于激活乡村治理的活力和动力，在内生动力与外在保障的双向驱动下构建起主体、机制、资源的内外联动关系。一是激活乡村治理的内生动力。乡村治理的内生动力源于“关键少数”。“实施村党组织带头人整体优化提升行动，配齐配强班子”。基层党组织是乡村治理的核心力量，基层党员干部应充分发挥党员先锋模范作用，通过“基层党组织——基层党支部——基层党员——人民群众”，打造党组织与人民群众联系的纽带，形成示范、联动、聚合效应，激发出基层党建的势能和效能，为乡村治理提供内生动力。二是凝聚集体参与的发展合力。一方面，树立村民自治意识。发挥村民自治作用，引导村民由被治理者向“治理主体”的角色转换，激发村民参与乡村治理的意愿，是乡村治理合力形成的重要前提。另一方面，培育和壮大乡村社会组织和公益组织。通过培育和壮大乡村社会组织和公益组织有利于提升其参与治理的自觉性，增强多元主体力量以形成乡村治理共同体。三是强化外在保障供给。首先，需要实现规范化治理。建立和完善组织体系、治理流程、监督程序、协商机制等一系列的制度规范。其次，需要实现法治化支撑。在乡村治理中，通过厘清责任清单、权力边界，明确治理范围，优化和完善治理的内容和结构，从而推动乡村治理的法治化和现代化。最后，需要加强信息化技术的运用。将信息技术嵌入到乡村治理中，利用“大数据”开展服务、进行决策、创新治理方式，实现多元主体在数据上的互通，信息上的共享以及行动上的协同联动，并及时有效解决治理中的难题，为进一步加强乡村治理和乡村全面振兴提供有效保障。
（三）左右协同：动员参与与资源联享协同共治。党建多元联动作用既能发挥组织动员功能，构建党组织、政府、社会、群众之间的协同化治理关系，也能够吸纳和整合各类资源，提升资源配置效率。实现多元主体的组织化动员与协同。党建多元联动作用的基本功能是提升基层党组织的组织动员力。激活基层党建组织的动员功能，可以调动多元主体主动参与乡村治理的积极性。“党的方针政策需要通过基层党组织传递给农民，让农民清晰了解党中央政策，农民的心声也通过基层党组织反映给党中央。”党员干部参与乡村治理应充分释放其引领示范效能，积极协调多元主体关系，推动对多元主体的组织化动员，引导群众、社会组织、企业等主体协同参与治理。完善各类资源的有效整合与科学配置。党建多元联动作用体现在对各类资源有效整合与科学配置的能力。党建多元联动作用依托基层党组织，在将企业、社会、村民组织连接起来的同时，实现了政治引领、组织动员、村民自治等方面的有效联通。党建引领多元主体有效联动下，增强人力、土地、资本等资源的交换与配置，进而促进资源联享、利益共享，“形成有机团结、多元开放的协同化党建，实现整体系统中组织资源和发展资源的统合，打造‘党员引领、群众参与、社会协同’的良好协作氛围”。
（四）纵横交融：横向协作与纵向贯通立体建构。在乡村治理中，党建多元联动作用能够实现横向协作与纵向贯通的立体建构，在实现多元治理主体、治理组织、治理机制等协作联通的同时，增强乡村治理能力。在横向上，基层党组织将社会组织、企业、农民连接起来。一方面，加强基层党组织与社会组织、企业、村民等之间的合作与互动，提升乡村治理多元主体的自主性。另一方面，以开放多元的思维整合社会力量，密切乡村治理多元主体之间的联结和关系，提升乡村治理多元主体的共识能力和集体行动能力，从而实现解决难题、服务群众、发展乡村、维护秩序的多重目标。在纵向上，“两委”班子与村民实现纵向贯通。其一，高位阶政策执行。党建多元联动将政府部门自上而下传达下来的政策，通过强有力的执行力促使基层重视起来并全面落实；其二，民主式协商治理。定期开展民主协商，通过沟通、交流达成协商共识，拓宽村民反映意见和建议的渠道，并在尊重多元主体利益表达的基础上，构建起乡村协商治理共同体；其三，公开化管理。完善农村各项事务的公开制度，保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，尤其是保障村民为村务工作建言献策的渠道，从而有效实现“两委”班子与村民实现纵向贯通。
三、当前乡村治理中发挥党建多元联动作用面临的问题
乡村治理需要充分发挥党建的引领作用，推动多元治理主体互联互通，最终实现有效、长效和优效治理。但实践过程中，仍然面临诸多问题，影响党建多元联动作用的发挥。
（一）党组织协调联动治理的能力不足。基层党组织协调联动治理能力是评价其乡村治理效能的重要指标。当前，基层党组织的协调联动治理能力尚有欠缺。党组织协调联动治理功能弱化。在乡村治理实践中，农村基层党组织普遍存在过多的行政化或半行政化的治理方式，“乡村社会治理中的组织体系叠加、人员角色叠加、职能责任叠加、利益规则叠加等，产生了多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不
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