城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考
城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源、提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地区近年来城市更新工作的推进，2021年北京、重庆等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推动城市更新工作所须关注的问题进行了思考。
一、城市更新中的土地类型
城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其类型划分也因标准、依据不同而各异。以城市更新中是否涉及土地空间调整、用途改变等土地条件的变化为标准，可将城市更新分为两种类型：第一种是不涉及现状土地发生改变的城市更新，如老旧小区、老旧厂房不改变土地使用条件下的功能完善行为；第二种是涉及土地再开发再利用的城市更新，如通过变更土地用途、转让、收回再供应、土地合并和分割、使用年期调整等土地使用条件实现城市更新。国内的城市更新多是涉及土地的再开发再利用，涉及的土地主要具有以下三个特征。
1.城市更新中的土地多为存量建设用地。我国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。“增量土地”主要是政府通过土地征收和农用地转用，以出让和划拨方式供应的土地，体现的是土地所有权人与使用权人之间的关系，即“土地一级市场”；“存量土地”是指城乡建设已占有或使用的土地，其开发利用主要是现有土地使用者之间的交易，即“土地二级市场”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供应的土地，而是已成为建设用地的部分。
2.城市更新中的土地多为国有土地。城市更新的范围主要在城市建成区。根据法律规定，城市土地归国家所有。因此，城市更新中的土地性质多为国有。当然，不排除由于多种原因，在城市范围内存在集体建设用地的情况，如城中村的宅基地和集体产业用地。
3.城市更新中的土地多为低效用地。广义上讲，城市更新中的土地是指所有建设用地。狭义上讲，城市更新中的土地多是现状建设用地利用不合理、利用效率和效益不高的建设用地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。
二、存量土地利用政策的内在特征
1.存量土地开发利用的主体具有多元性。国家出台的政策中，明确鼓励原土地产权人自行开发、合作开发存量土地。只有在原土地产权人无意愿自主开发和合作开发的条件下，才可以向政府申请收回土地，纳入储备。换言之，在存量土地开发利用的顺序上，国家政策将原土地产权人自行开发土地放在第一位，合作开发土地放在第二位，政府收回土地再供应放在最后一位。政策的目的十分明显，就是鼓励产权主体、市场主体和社会资本开发利用存量土地资源。
2.存量土地开发利用的方式具有灵活性。国家出台的政策明确提出，存量土地开发利用涉及土地改变用途、转让的，只要原有的土地使用合同没有明确约定、地方政策没有明确规定必须收回土地重新招标拍卖挂牌出让，就可以采取补办协议出让手续（即“存量补地价”）的方式，进行再开发利用。在广东、上海等地的“三旧”改造、城市更新政策中，“存量补地价”的协议出让政策成为政府最重要的土地政策。
3.存量土地增值收益的分配具有共享性。国家出台的政策明确，原依法取得的工业用地改造开发后，提高厂房容积率但不改变用途的，停车场增加容积率的，免收地价款；利用现有工业用地兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，可继续按原用途、原产权形态使用，不按新用途收取地价款。这些减免土地收益的实质，是国家与用地者共享土地规划调整所产生的增值收益部分。与增量土地出让收益全部归土地所有权人的政策不同，存量土地开发利用中增值收益分配的共享性，对降低更新改造成本，加快项目实施，至关重要。
三、城市更新中土地利用的突出问题
1.规划方向需要调整和定位。城市更新是以空间资源重新配置为基础的存量规划，具有产权和利益复杂的特点。旧城改造与新城建设的规划逻辑完全不同。新城规划是增量规划，是以新增建设用地为配置对象、基于空间扩张为主的规划；城市更新规划则是促进建成区功能优化调整的存量规划，是需要探索政府、社会和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式开放式的规划。规划对象转向存量用地及空间后，存在规划“从上至下”的刚性与“从下至上”的弹性的相融问题，以及存量规划的实施问题，这都需要规划部门在职能定位、管理重点、制度设计等方面进行统筹谋划。
2.土地利用方向调整存在限制。城市更新改造过程中，大多是将城市中心、核心区的工业、仓储、批发市场、居住区调整为公共文化设施、公共服务设施。反映到土地利用方向上，就是将土地价值较大的仓储物流设施、商服、住宅等经营性用地，调整为收益较小或非营利性的公共设施、公益事业用地。这种土地利用价值的逆向调整，限制了城市更新通过改变土地用途弥补成本的可能性，加大了其经济成本。此外，部分城市中心区、核心区严控建筑高度，地上空间调整也受限制。由于土地利用方向和地上空间的双重限制，城市更新项目推进较难。
3.城市更新涉及资金量大、周期长。城市更新基本以老城区为主，区域内人口密度集中、历史文化设施较多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重点区域。老城改造区域存在大量居住用地，且产权经济关系复杂，城市更新将涉及资金量大、腾退周期长、改造难度大等问题。
四、市更新中的土地开发利用模式
1.土地产权人主导的土地开发利用模式。这一模式是指在符合城市更新规划的前提下，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式，对其使用的存量建设用地进行开发利用。其最大特点是土地开发权在用地者手中，不在政府手中。主要包括三种方式。
①自行开发。原土地使用权人作为单一主体，自行开发利用土地。
②合作开发。原土地使用权人通过联营、入股方式联合开发利用土地。
③转让开发。原土地使用权人将土地使用权转让，由受让人开发利用土地。在这种模式下，土地配置行为只发生在土地使用权人之间。因此，只要符合城市更新规划，无论土地使用和规划的具体条件是否改变，均可采取协议出让方式，涉及土地增值的，由用地者补缴土地差价，即实行“协议出让、存量补地价”的方式进行开发利用。
2.政府主导的土地开发利用模式。这一模式是指政府给予原土地权利人一定的土地补偿金或其他条件，将土地回购收储，重新开发整理，按照城市更新规划确定的土地用途，以出让或划拨方式确定新的用地者、投资者。在产权关系中，这种模式发生了“土地使用权人—土地所有权人—土地使用权人”的变化。实施这一模式，需要考虑两个关键点。
①收回土地时的补偿安置。城市更新是利益再调整、再分配的过程。土地收回时涉及的产权主体复杂，利益主体多元。政府应作为利益调整的关键角色，转变通过新增建设用地
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