在全省税务系统进一步深化税制改革专题培训班上的辅导报告

在全省税务系统进一步深化税制改革专题培训班上的辅导报告
　　　　尊敬的各位领导，同志们：
　　　　党的二十届三中全会对深化税制改革作出部署。新时代以来，我国坚持用改革的方法破解制约发展的难题，破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，以改革为发展添活力、增动力。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，在税收基础性制度框架基本建立的前提下，为实现税收制度更加成熟、更加定型取得明显成效的目标，我们必须锚定优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的“兴税强国”目标，在进一步全面深化改革的宏大视野中推进税制改革，助力经济社会高质量发展。
　　　　一、从外部看，准确把握税制改革在进一步全面深化改革中的定位
　　　　坚持系统观念，是党的二十届三中全会提出的进一步全面深化改革的重大原则。着力增强改革的系统性、整体性、协同性，才能处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系。跳出税收看税制改革，税制改革除在立税、征税、分税、用税等各改革环节都必须坚持系统性原则外，还要在改革进程中保持与其他领域改革方向和目标的一致性，从更高层面统筹税收政策的制定、执行和优化。税制改革要服从于整体的战略目标，既聚焦税制改革的鲜明指向和重点任务，又要对照全面深化改革的总目标，把握与其他领域改革的关联性和各项改革举措的耦合性，以全局性观念、前瞻性思考、整体性谋划来推进税制改革与其他改革之间的协调配套。
　　　　面对我国仍是发展中大国、仍处于社会主义初级阶段的基本国情，一些深层次的结构性矛盾随着我国经济步入高质量发展阶段而逐步显现，需要经历广泛而深刻的社会变革。不同领域内的社会变革，有可能对另一类改革带来冲击，进而产生政策之间的运行冲突，最终消解不同改革政策间的实际效应。税制改革是事关全局的改革，在经济社会发展的点、线、面各层级，从宏观、中观、微观三个维度，对经济、政治、社会、文化、生态文明建设产生深远影响。党的二十届三中全会的诸多改革措施，税收都与之密切相关。
　　　　从我国税收制度发展历程看，税制改革的步伐总是与社会主义现代化建设目标和任务相契合，与经济社会发展大局相呼应。在新的历史时期，我们要在推进中国式现代化的宏伟视野下，坚持系统观念，把税制改革的各项举措落实统一于推进中国式现代化这一系统工程，加强顶层设计、总体谋划，增强与其他领域改革的系统性、整体性、协同性，在总结新时代以来税制改革成就和经验的基础上，适应国家宏观层面改革的新变化、新趋势、新特点，建立更加成熟、更加定型的税收制度，以更好发挥税收职能作用。
　　　　二、从传统看，税制改革是发挥税收职能的本质要求
　　　　（一）强化组织收入职能是税制改革的重中之重
　　　　税收首先是一个经济范畴，与之相对应的，税收制度是经济制度在税收领域的具象化，税收职能也体现政府的经济职能。对税收职能的认识和把握，确定着税收制度的改革方向和税收体制的整体形态。税收职能指的是税收本身所具有的内在的经济职能。从通过征税为政府取得满足提供公共产品和公共服务等公共支出需求的财政资金出发，税收是国家取得财政收入的最佳形式和主要形式。组织收入职能是税收的基本和核心职能，世界上绝大多数国家依靠税收作为主要手段取得财政收入。2023年，我国一般公共预算收入216784亿元，其中，税收收入（181129亿元）占比为83.55%。税收收入是我国政府主要且稳定的财政收入来源。
　　　　税收将一部分社会资源从私人部门转移到公共部门，以保障政府财政的可持续性、安全性及财政职能的有效发挥。高质量发展需要国家有充足的财力主导完成，这对现代税收制度的收入筹集能力提出更高要求。在组织收入上，既不能简单沿袭组织收入“量”的积累，更要注重“质”的提升。在此基础上，税制改革要锚定新发展阶段转换过程中的税源、税基、税种、税率等结构的变化，因为这些是税制中的基础性要素。与国家宏观层面改革的目标任务匹配度越高，税收筹集收入的基石会越牢固。要将确保形成持续适度的组织收入能力，作为优化税制改革的重中之重。例如，在维护现有税源和挖掘潜在税源方面，应关注数字经济时代背景下新模式、新业态、新动能带来的税制缺位、税种适配性弱等问题，探索数字税、数据税等税种的开源和创新。
　　　　（二）优化调控经济职能是税制改革的基本内容
　　　　市场这只“看不见的手”，能够促进资源优化配置，但客观上存在着市场失灵的先天缺陷，因此政府要用“看得见的手”加强对经济的宏观调控。税收是国家对国民经济总量和结构进行调控的有效杠杆之一。遵循“经济–税收–经济”的逻辑，通过税制改革充分发挥税收调控经济的补充性、适应性经济职能，能够更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，熨平经济周期，服务经济高质量发展。作为税收职能的载体，税收制度应在遵循市场经济运行规律、经营主体经营活动规律、纳税人遵从规律的前提下，实施定向、相机以及逆周期调节等，以纠正市场偏差，激发市场活力，推动经济发展方式转变，最终推动经济社会高质量发展。
　　　　（三）深化调节分配职能是税制改革的重要内容
　　　　税制改革是构建完善的收入分配制度的重要一环。收入分配公平，不仅关乎民生，而且是实现发展成果由人民共享、实现共同富裕的重要途径。税制改革要重点关注缩小收入分配差距等方面。
　　　　在市场根据资本及劳动等生产要素贡献程度进行初次分配时，税收调节收入分配职能的发挥要建立在注重效率的税制基础上。增值税多档税率和有效的税负差异是对初次分配效率的考量，税制改革要注重强化增值税中性特征，提高增值税在生产、分配、流通、消费各环节的配置效率，推进初次分配面向各类群体的均等化、无差别化。税制改革要更好发挥消费税、资源税在消费引导、资源占有等方面的收入分配调节职能，更好实现税收对社会财富分配的调节。
　　　　为实现共同富裕、均衡发展的目标，在再分配和第三次分配时要强调促进公平正义。个人所得税中超额累进税率能够促进纵向公平，综合征收制度和专项附加扣除助力实现横向公平。税收优惠政策的引导实现了对收入分配的有益补充，比如企业或个人捐赠可享受增值税和所得税的减免政策。税收调节收入分配能够避免资本垄断、消除贫富两极分化，承担着完善收入分配制度的使命。
　　　　三、从创新看，税制改革是发挥税收作用的现实要求
　　　　在全面建设社会主义现代化国家大背景下深入推进税制改革，建立现代税收制度，是新一轮财税体制改革的重要内容，可以为我国经济社会稳定发展提供强大助力。
　　　　（一）税制改革要在更高层次、更广范围内发挥优化资源配置作用
　　　　1.税制改革要确保资源优化配置。市场是最有效的资源配置形式，市场能够实现资源配置效率最优化和最大化。但是，市场在资源配置中起决定性作用，并非起全部作用。社会主义市场经济要实现有效市场和有为政府的良性互动，发挥政府宏观调控、促进经济健康发展的作用。党的二十届三中全会提出要“更好维护市场秩序，弥补市场失灵”，税收作为重要的宏观调控手段，要围绕实现要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰等目标进行更加有效、更加精准的调节。要明确税收在资源配置中发挥作用的范围和程度：在微观层面专注资源配置；在中观层面引导生产要素自由流动，促进产业结构调整、优化、升级；在宏观层面有效引导市场预期，促进国民经济持续平稳发展，促进我国走出有中国特色的高质量发展之路。
　　　　2.税制改革要保持央地财力格局总体稳定。一方面，党的二十届三中全会提出“增加地方自主财力”，是强调发挥好中央和地方两个积极性、理顺中央和地方财政关系的新举措。在我国政府间的财政关系中，中央政府掌握税收开征、停征和税基、税种、税率制定等基本事项，地方政府通过分得的税收收入和财政转移支付获得满足辖区居民公共需要的资金。为保证地方政府的财力与支出责任相匹配，应“拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权”“优化共享税分享比例”“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限”，以捋顺央地收入关系，充沛地方税收收入，更好激励地方政府履职尽责。另一方面，中央和地方之间财政关系的调整要与新时期经济形势相结合，与我国经济转型升级、推进高质量发展的整体目标相适应。在当前财政紧平衡的状态下，保障中央政府成为财政收支活动的中心、保持和加强中央调控能力尤为必要。但也要在预算制度、税收制度和央地财政关系中看待税制改革，在完善地方税体系、培育地方主体税种方面有所突破，从而稳定地方预期，协调好中央政府宏观调控能力和地方政府能动进取之间的平衡，形成中央和地方激励相容的机制。
　　　　（二）税制改革要在赋能高质量发展中发挥维护市场统一作用
　　　　在我国经济社会高质量发展阶段，建设全国统一大市场具有重要的时代意义。产业分工的细化，要求市场规模不断扩大，新产业、新业态的孕育成长也需要一定规模的市场容量。全国统一大市场能够产生强劲的规模效应，参与主体类型丰富、数量充足，能够形成上下游完整的产业链、创新链、消费链。畅通国内大循环，能够进一步降低市场交易成本，最大程度发挥集聚效应，促进生产要素向新兴生产力方向加速流动，进而形成参与国际竞争合作新优势。近年来，我国很多产业的兴起壮大和科技创新发展历程都见证了全国统一大市场的重要性，如新能源汽车、光伏产业及数字化平台等。税收制度在全国统一大市场建设过程中发挥着举足轻重的作用。在“全国一盘棋”全局观念影响下，税制改革需要破除生产要素地区间壁垒，构建科学合理的税收法律体系、税种体系、税收优惠体系及征管体系，增强税收制度的稳定性、明晰性和可预测性，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。
　　　　1.税制改革要打破地区封锁和利益藩篱。在税制改革中构建地方区域性政策的协调机制，既要服务科技创新、乡村振兴等宏观战略目标，又要克服税收政策与地方区域性政策割裂、博弈的难题。我国曾多次通过财税体制改革促进全国统一大市场建设。2022年我国提出参照税种属性划分收入，“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例”，通过对流动性强的税基进行合理划分，可以减少地方税收收入从本地流动性税基中分成，避免地区间为争夺税源进行不正当竞争。
2.循序渐进解决税收收入与税负归属背离问题。对于税收收入在中西部、东北部等经济欠发达地区向东南沿海等经济发达地区转移形成的横向税收分配不均问题，税制改革要在“税源”与“税权”的区域间冲突中加强调控力度。比如对增值税的生产地征税原则，跨省市总分机构所得税分配比例，数字经济“产销分离、销售集中、消费分散”商业模式的税收应对等，持续进行完善优化；做好税收制度与区域改革、国家宏观战略之间的衔接配合，减少行业性税收优惠、地区性税收优惠的叠加。为了追求综合实际税负最小化，企业会在不同地区注册子公司或分公司，采用关联交易方式利用不同地区税收优惠和财政扶持政策获利，这实际上扭曲了价格体系，造成不必要的成本支出，对冲了地区性优惠政策的实际效果，对全国统一大市场的建设形成干扰。针对此种非生产性跨地区注册企业，可借鉴国际税收的“双支柱”规则，从跨地区企业集团整体收入或合并利润出发设计税收解决方案，设置各地区最低税，确保跨地区企业在各辖区承担不低于一定水平的税负，允许其他地区对课税不足的企业课征“补足税”，以约束各地“以邻为壑”的企业进行所得税