加强特大城市基层应急管理能力建设
根据第七次全国人口普查数据，截至2020年，我国共有7座超大城市和14座特大城市，未来将有更多城市迈入该行列。本文将这21座城市统称为“特大城市”。在风险社会中，特大城市本身的特殊性使其面对更加严峻的风险防控形势。其一，特大城市的经济发展水平、人口密度和资源聚集度更高，使其处于风险的前沿地带。其二，特大城市是复杂、动态、嵌套的巨大系统，具有复杂性特征。特大城市的风险不仅来自自然风险，也有人为风险；既有客观性风险，也有主观性风险；既有技术性风险，也有制度性风险。
基层是防控风险、排查隐患和应急处置的前沿阵地，也是整个城市系统中最为薄弱的环节。因此，特大城市应急治理的重点和难点都在基层，这需要遵循预防为主、关口前移和重心下移的治理规律，从而提升基层应急管理能力，推进应急管理体系和能力现代化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出：“加强超大特大城市治理中的风险防控。”《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》指出：“加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。”
要全力打造共建共治共享的基层治理共同体。完善基层治理制度，凝聚多方主体力量，畅通协同治理机制，推动数智技术发展，已成为推进基层治理体系和治理能力现代化的重要基石。在特大城市基层应急管理体系建设中，个人利益和集体利益是一致的，应通过风险互担、安全互系、利益互惠、心灵互通的发展支点，强化基层应急基础和力量，消除基层风险的“治理赤字”，并最终实现特大城市治理体系和治理能力现代化。
当前特大城市基层应急管理还存在一些问题
基层应急主体能力有待提升。一是基层政府应急管理能力需要进一步提升。特大城市的空间尺度和人口密度相对较大。特大城市较长的治理半径、较高的人口密度和较大的社区差异不仅增加了基层应急治理事务的复杂性和治理的难度，也对应急管理能力提出了更高的要求。基层政府承担辖区的平安建设、防灾减灾、安全生产、“三防”等应急处突职能，但其掌握的治理资源很难有效满足多重管理职责和社区公众的差异化应急需求，存在“小马拉大车”问题。同时，一些基层政府工作人员承担多重任务，缺乏应急相关的专业知识储备和能力，难以有效应对特大城市中的复合风险。
二是社会组织应急能力有限。特大城市风险问题复杂多变，对公众自救互救和社会组织应急能力提出了更高要求。公众自救互救行动不仅面临公众应急知识与技能专业性不强等问题，还面临组织化程度较低、行动无序性和偶发性等问题，这类行动的自救互救能力总体较为薄弱。此外，社会组织参与基层应急管理的专业能力相对不足。一方面，专业志愿服务组织的数量不足，难以有效满足特大城市多发频发的风险响应需求；另一方面，非专业志愿服务组织的专业化程度不足，在处理突发事件时出现紧急培训上岗的现象，不利于基层应急行动的快速响应和高效应对。
基层应急主体协同机制不健全。一是基层政府内部协同性不足。一些基层政府中各部门按照职能目标独立运行，在风险防控中缺乏高效沟通与合作，存在各自为战的问题。由于风险的溢出效应，突发事件往往涉及不同的行政区域，个别特大城市存在各类“插花地”或“飞地”等现象，加剧了基层政府跨区域协调联动的困难。二是基层政府与社会主体的协同不够。特大城市面临新技术等衍生的安全风险，且城市系统中的存量风险和新增风险交织叠加并日趋复杂。因此，基层政府需要与具有专业应急知识和特定技术能力的公众及社会组织进行有效协同。在基层应急管理实践中，一些基层政府在与社会多方主体的协同过程中仍存在强制性、导控性与短暂性特征，由于有效协同机制的不健全，多方主体的应急能力未能充分发挥。此外，社会组织的专业性不足、服务能力不强也会降低应急协同行动的整体效率。
数智技术赋能基层应急管理不足。一是综合风险监测和预警技术相对薄弱。人口、信息、贸易及技术等要素普遍存在的关联性、流动性、交互性，促使特大城市成为一个高速流动的巨系统，风险掩映其中并高速流动。由于数智技术发展存在局限性，其对多灾种和灾害链综合监测、风险早期智能辨识能力不足，灾害风险预测预报预警的准确度、时效性有待进一步提升。既有的数智技术主要关注自然风险的监测与预警，对人为风险的动态监测和准确预警存在较大困难。二是多源异构数据的深度应用尚未实现。特大城市中蕴藏在人、机、物、环境中的风险因素繁多且复杂，通过各类信息采集设备收集的数据类型繁多、格
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